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意大利的国有企业私有化

来源:葡京总办 发布时间:2004年11月02日

一、私有化的背景

欧洲国企私有化起于上世纪80年代。最早提出私有化的是英国的撒切尔夫人在1979年提出,随后英国私有化进程快速进行,政府拥有企业在10年内由12%降至2%。意大利1990年引进了国家机构企业化的概念,在此之前,意大利国有企业是政府职能部门的一部分,主要任务是贯彻国家规定。“私有化”即将私人企业的管理经验引进到国有企业的管理中,引进了效率、效益的概念,使国有企业也有经营规划和经营目标,国家对达标情况进行监控,而这些管理原则原来在国有企业是不使用的。意大利国企私有化从1992年大规模开始。欧洲国企私有化的目的主要是为了降低财政赤字,其次是提高国企效率,降低国企对政府的依赖以及政府对国企的投入。随着欧盟一体化步伐的进程,欧盟经济法规对成员国企业的市场化程度提出了要求,以提高欧盟整体经济的运行效率,应对全球经济挑战。

1991年欧盟成员国签署了《马约》,根据《马约》规定,成员国公共债务必须降至60%以下,意大利私有化企业资产总量占全世界的34%。意大利寄希翼在今后4年从私有化中得到1000亿欧元的收入。

二、私有化的过程

意大利国企私有化最先从一些垄断领域开始,像能源、运输、通讯等公共基础设施企业。这些企业过度依赖并受控于国家和地方政府,投资大,收益低,缺乏竞争力。因此意大利政府从92年起制定计划,将对能源、交通、保险、金融、钢铁等行业的国企全面实行私有化。

目前,意大利中央政府管理的有国家铁路企业、烟草专卖机构、邮政企业、意大利电视电台、国家造币企业、国家航空服务机构、公共保险服务企业、自来水企业、国家电网企业、国家核能企业等19家国有全资企业和7家国有控股企业、3家参股企业,涉及了国防、交通、能源、工业、学问等领域。2002年,国有企业总资产为3210亿欧元,工业总产值1400亿欧元,职工总人数52万人。

意大利经济财政部(Ministry for Economy and Finance)(原国库部)全面负责国家国企私有化工作,私有化分三步:

第一步:把国企由政府职能部门转化为有限企业(Transfer into S.P.A)通过清产核资,进行股份制改造,股权暂归经济财政部掌管。政府组织审计部门对拟进行私有化的企业进行深入审查、清理,包括对管理层收入的审查,核实负债率和净资产,对负债率过高或管理层存在问题的企业放缓私有化进程。

第二步:促进市场自由化,放宽对市场的限制(Liberalised Markets)。政府出台了一系列促进私有化进程的法律法规。

第三步:将财产从国家拥有转为公众拥有(Government Ownership transfer into Private Ownership)。政府通过持有股份由企业的控制者转变为企业的参与者,通过促进提高企业效率,增加政府收益。

三、私有化的方式

意大利经济财政部的下设国库局(Treasury Department),国有企业私有化工作(Privatisation)由国库局第7司负责。

国有企业私有化的方式主要有两类:

第一类:转让。通过招标的方式,把国有企业的一部分股权或全部股权出售给私人企业家。

第二类:上市。把股份化的企业在资本市场挂牌上市。

以上两类方式包括许多具体不同形式,比如可以通过公开报价,把股份卖给普通公众,或把股份卖给银行或保险企业以及其他投资机构,在有些情况下,也可把其中部分股份出售给本企业员工。

私有化具体流程可概括为:

国有企业清产核资→股份化(使管理层重视效率)→工业改造(减少冗员,突出主业)→招标出售

四、私有化的结果

意大利国有企业私有化的实质是使企业从国家机构变成企业,所以说,意大利国有企业私有化的结果是国家机构企业化,也就是国有企业企业化,并不意味着国家放松对社会公共基础行业以及资源垄断行业的控制。意大利国家政府对国有企业私有化控制很严。对能源、交通、运输、公共事业领域的企业私有化,每项业务,内阁都有严格审批程序和专项法令。而像空中交通管制企业、影片制片厂、出口信贷企业、国家造币局以及负责整治核电站土地的企业和促进南方发展的企业暂时还没有私有化计划。这些企业难以私有化的原因具体讲:一是企业过大,且效益不佳,亏损严重,如国家航空企业。二是政策性强,如影片、电视类企业。三是特殊行业,如负责整治核电站土地的企业。

意大利铁路和邮局从1992年以来已基本全部改造为股份企业(S.P.A),但铁路100%的股份仍掌握在国家手里。邮政在前2年把一部分股份通过谈判卖给了另一家国家参股的企业,邮政业务根据欧盟有关规定作了变革,但邮政股份仍然是100%掌握在国家手里。

意大利铁路企业“Ferrovie Dello Stato”已完成私有化,但其100%股份仍由国家掌握。

从1992年到2003年,意大利企业私有化取得了很大成果。已完成私有化的企业中,75%的企业是通过在资本市场上市实现了私有化,25%的企业通过招标出售实现了私有化。

在意大利已出售的企业当中,38.1%公开报价出售给公众;29.5%出售给保险企业和银行;22.3%直接谈判出售给企业家;2.6%股权转为股票、证券;3.5%出售给本企业职工。

国有企业在私有化过程中所得收益归经济财政部,经济财政部由此建立了专项“国家稳定基金”,基金只能用于购买国家证券和发放国债。

五、私有化后的国有股权管理

意大利经济财政部是意大利国有企业国有股权的唯一股东,行使股东职权,根据意大利《企业法》,有对监事会、董事会成员的任命权,以及批准预算的权力。

经济财政部向国有企业派出股东代表,股东代表来源:一是国家机关官员,还有一部分是经济财政部向社会公开选聘专业人士,包括委托律师事务所作为股东代表。并不是所有的国有企业都有国家股东代表。没有国有股东代表的企业,企业董事会对重大事项做出决定时要征求国家股东(经济财政部)的意见。

股份企业化的国有企业在雇佣人员等方面要比原作为国有企业灵活。

对于承担公共服务职能的国有企业企业化后,国家通过与该企业签订协议的办法,保证其继续承担公共服务职能,对于这部分业务,国家给予适当补偿,并建立相应保护激励机制。意大利国家政府还在国防、能源、交通等重要行业的企业设立了“金股”(Golden Share),加强对公益性强的部门出售的限制。金股设立基于以下原因,一是保护国家利益,特别是限制企业出售给不受欢迎的投资方。二是一票否决董事会的重大决议,例如合并、改变主业方向、迁址到境外等。三是可在董事会中增加一名董事,但无投票权。但这些规定必须在不歧视欧盟共同体成员的原则下行使。

对于一些特殊企业,比如高速公路管理企业和意大利广播电视企业,其领导层的任命分别归经济财政部和意大利议会。

航空、能源、国防等行业,国库局采用控股的形式掌管。

意大利国有企业私有化的过程中,一批“公私合营”的企业效果良好。这些企业由国家控股,通行比例是51%,但经营管理由私方掌管。企业董事会的常务董事(英文译为CEO)由私方产生,其他董事会成员和董事长由公方产生。

以“拉齐奥公交企业”为例——

原国家管理的公交企业完全破产后,拉齐奥区政府购买了51%的股权,剩余49%由私人购买。新组建的企业从单纯提供社会公交服务的国有企业变成了兼顾赢利的企业。企业组建了董事会,国有股东任命了董事长和51%的董事,私方股东任命了常务董事和49%的董事。企业加强了激励机制。工资由原来的平均化改为差异化,除基本工资外,增加了岗位工资和效益工资。领导人员的岗位工资与管理能力挂钩,使管理者由专注行政管理转变为关注赢利、关注员工。

实行“公私合营”后,企业运营状况大为改善,过去4年半,区政府对其补贴性支出减少了40%。

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